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TERMES DE REFERENCE POUR LE RECRUTEMENT D’UN CONSULTANT INDIVIDUEL POUR L’ELABOARATION D’UN AVANT PROJET DE LOI RELATIF AU LITTORAL

République Islamique de Mauritanie

Honneur – Fraternité – Justice

Ministère de l’Environnement et du Développement Durable

 

TERMES DE REFERENCE

POUR LE RECRUTEMENT D’UN CONSULTANT INDIVIDUEL POUR L’ELABOARATION D’UN AVANT PROJET DE LOI RELATIF AU LITTORAL

juin 21

  1. Contexte général

Jusqu’à une époque récente, la majeure partie de la population mauritanienne était tournée vers l’intérieur des terres ou vers les rives fertiles du fleuve Sénégal, à l’exception de quelques communautés de pêcheurs implantées au Banc d’Arguin sur la côte et dans le bas delta du fleuve Sénégal.. La littoralisation de la société mauritanienne s’est accélérée avec les vagues de sécheresse des années 1970 et 1980 entraînant un exode massif des populations rurales vers les villes côtières. L’expansion  rapide  de  la  démographie  dans  les  villes  de  Nouakchott  et  Nouadhibou, aspirant l’essentiel du mouvement migratoire de l’intérieur vers la côte, incitera l’Etat mauritanien à développer des politiques économiques pour promouvoir des bassins d’emplois dans les deux secteurs primaires: l’industrie minière et la pêche.

Si le développement du littoral est aujourd’hui une question prioritaire, elle n’est pas seulement le résultat d’une évolution récente des enjeux économiques maritimes et côtiers. Elle est aussi le résultat d’une préoccupation déjà ancienne de l’Etat qui s’intéresse à la valorisation de son littoral. Après les développements des ports de Nouadhibou et de Nouakchott, la création du Parc National du Banc d’Arguin, de sa réserve satellite du Cap Blanc puis celle du Parc National du Diawling et de la réserve du Chattboul, les premiers actes de la politique d’aménagement de l’espace littoral mauritanien et de ses ressources semblaient bien prendre racine.

Le « gel foncier » des portions les plus riches en biodiversité de l’espace littoral dès 1976 (Date de création du PNBA par décret) montre la volonté de mettre en place un schéma adapté aux enjeux avant la lettre « Une politique de développement durable du littoral ». Cette volonté s’est ensuite exprimée à partir de 1994 par la réflexion menée par la Direction de l’Aménagement du Territoire et d’Action Régionale (DATAR) du Ministère de l’Intérieur d’abord, puis par le Ministère des Pêches et de l’Economie Maritime (avec l’assistance de l’UICN) sur la mise en place d’un Plan Directeur d’Aménagement du Littoral (PDAL). La Déclaration des journées du littoral en 2004 traduira concrètement la problématique environnementale de la zone côtière en un Plan Directeur d’Aménagement du Littoral Mauritanien (PDALM) élaboré en 2005, avec l’appui de la coopération française.

Le Gouvernement mauritanien poursuivra ses efforts en matière de gestion durable de l’environnement marin et côtier en se dotant d’un arsenal juridique national applicable aux espaces littoraux, côtiers et marins. On citera en exemple :

  • La loi de janvier 2000 relative au PNBA,
  • La loi-cadre sur l’environnement de juillet 2000 et son décret d’application  de 2007 sur les EIE
  • L’ordonnance relative au littoral d’avril 2007 et son décret d’application mettant en place un Conseil Consultatif National du Littoral en 2010,
  • La loi de mars 2008 relative à l’urbanisme
  • La loi d’orientation de janvier 2010 relative à l’aménagement du territoire,
  • La Loi relative à la prévention et à la lutte contre la pollution marine de mars 2011
  • La loi de juillet 2013 relative à la marine marchande,
  • La loi de juillet 2015 organisant les activités de pêches ;
  • Loi du 20 juillet 2010 portant code des hydrocarbures, modifiée en 2011 et en 2015 ;Loi du 27 avril 2008 portant code minier modifiée en 2009, 2012 et 2014.

La diversification des aménagements du littoral, les dynamiques en œuvre sur cet espace sensible et leurs impacts sur la qualité des milieux, exigent la conception et la mise en œuvre d’une « gouvernance environnementale des territoires et des ressources » qui puisse concilier les usages et gérer durablement les ressources naturelles de la zone côtière, dans un contexte marqué par la multiplication et la conjugaison des pressions sur les territoires côtiers.

Le Ministère de l’Environnement et du Développement durable, de par son mandat de dépositaire de la politique publique en matière de préservation de l’environnement et de promotion du développement durable, se positionne comme un acteur de premier rang pour concevoir et proposer une nouvelle législation adaptée aux défis et enjeux tant nationaux que globaux. C’est en cela que s’inscrit la révision de l’ordonnance du littoral de 2007.

  • Contexte spécifique

L’espace littoral mauritanien fait face à d’importantes mutations qui se sont accrues ces vingt dernières années avec le développement, entre autres, des secteurs des pêches, des mines, des hydrocarbures, du tourisme et des transports. Plusieurs infrastructures économiques ont été aménagées pour soutenir le développement de ces secteurs. Pour intégrer ces différentes infrastructures stratégiques dans une approche de développement durable appliquée au littoral, l’Etat mauritanien s’est inscrit depuis plusieurs années dans une démarche de planification de son espace côtier. L’élaboration du premier plan directeur d’aménagement du littoral mauritanien en 2005, son actualisation en 2017 et la promulgation de plusieurs arsenaux juridiques applicables à la gestion du littoral ont permis au législateur d’organiser, non sans difficultés et pour un certain temps, les nombreux usages de l’espace littoral.

Plus d’une décennie s’est écoulée depuis l’élaboration de l’ordonnance 2007 du littoral à la présente initiative visant son actualisation. Une époque durant laquelle nombre d’évolutions ont façonné le paysage littoral dans ses dimensions institutionnelles, sociales, économiques, territoriales, écologiques, culturelles, esthétiques et patrimoniales.

Conscient du rôle pionnier du littoral pour le soutien à l’économie national durable et conscient de l’importance de préserver ses investissements et son capital naturel contre les risques inhérents aux changements climatiques (en l’occurrence l’érosion côtière et les inondations), l’Etat mauritanien s’est vu formuler en 2016 une demande d’assistance à la Banque mondiale pour une meilleure gestion de sa zone côtière, suite à la COP 21 sur le climat à Paris en 2015. La révision de l’ordonnance du littoral fait ainsi partie de l’initiative du Gouvernement, appuyée par la Banque mondiale et pilotée par le ministère de l’environnement et du développement durable (MEDD) dans le cadre du programme sous régional de gestion du littoral ouest africain appelé WACA.

Une analyse de l’ordonnance du littoral a été réalisée en 2020 dans le cadre du projet WACA. Cette analyse conclut sur la nécessité de procéder à une codification des règles de gestion, de protection et de valorisation du littoral, pour une harmonisation des instruments juridiques applicables à la gestion du littoral, en vue d’asseoir une meilleure visibilité sur cet espace vital pour la Mauritanie, en intégrant au mieux les questions d’aménagement, de décentralisation, et de prise en charges de questions environnementales, notamment celles liés aux changements climatiques, à la conservation de la biodiversité côtière, et aux luttes contre les pollutions. L’analyse apporte un certain nombre de recommandations pour l’amélioration de l’ordonnance du littoral de 2007. Les recommandations de l’analyse ont été validées lors d’un atelier tenu le 20 juillet 2021 et sont présentées en annexe à ces termes de référence.

  • Les Objectifs de la mission
  • Objectif général

La présente mission se donne pour objectif général la révision de l’ordonnance n°2007-037 relative au littoral. Conformément aux recommandations de l’analyse du littoral réalisée en 2020, cette révision se fera au travers d’un code du littoral. Elle devra ainsi aboutir à un cadre légal complet encadrant toutes les dimensions et les spécificités du littoral. Pour ce faire, il importe de tenir compte des textes juridiques nationaux applicables, en cohérence avec les instruments régionaux et sous régionaux, tels que la Convention d’Abidjan et ses protocoles additionnels, plus particulièrement le protocole sur la gestion intégrée des zones côtières  

  • Objectifs spécifiques

Les objectifs spécifiques de cette étude sont :

  1. La révision des dispositions générales de l’ordonnance, avec un accent particulier sur la définition des concepts et notions clés du littoral, ses vocations et les contours géographiques et limites administratives de la zone du littoral ;
  2. La révision des dispositions relatives aux (i) outils d’aménagement du littoral, aux (ii) mesures de protection et de gestion et aux (iii) dispositions pénales ;
  3. La mise en cohérence de l’ordonnance avec les outils transversaux et les normes législatives et règlementaires nationales encadrant le littoral ;
  4. L’incorporation des instruments juridiques internationaux applicables aux zones littorales et ratifiés par la Mauritanie (convention, accords-cadres, traités, etc.), notamment les normes régionales ou sous-régionales de préservation des littoraux ou des côtes telles que définies par la Convention d’Abidjan et ses protocoles additionnels, notamment le protocole sur la gestion intégrée des zones côtières
  • Produits attendus

Les résultats attendus par la présente étude sont :

  1. Un projet d’exposé des motifs d’environ une page ;
  2. Un rapport succinct de présentation du projet de loi faisant ressortir la méthodologie de l’exercice d’actualisation ainsi qu’une analyse des enjeux et défis de la gestion du littoral ;
  3. Un avant-projet de loi relatif au littoral faisant ressortir l’ensemble des dispositions relatives aux outils d’aménagement les mieux adaptés au contexte local, national  et aussi régional, les mesures d’atténuation et réparation des dégradations du littoral, les organes de gestion, de protection et d’aménagement ainsi que leur mode de fonctionnement, les structures de gestion du littoral, ainsi que les dispositions pénales.
  • Tâches du consultant

L’expert  chargé de réaliser cette étude aura pour tâches :

  • De réviser le texte législatif relatif au littoral en se basant notamment sur les enseignements tirés du rapport d’analyse de l’ordonnance du littoral ;
  • D’identifier de nouvelles dispositions susceptibles de renforcer, d’enrichir ou de compléter les dispositions précédentes ; notamment sur les dispositions de la Convention d’Abidjan et de ses protocoles additionnels
  • , d’affiner, en se référant, notamment, au PDALM actualisé en 2017, les dispositions relatives aux outils d’aménagement, aux zonages et qualifications du littoral, ainsi que les mesures d’intervention ;
  • Rédiger un avant-projet de loi relatif au littoral ;
  • Présenter l’avant-projet de loi au MEDD, en vue de recueillir les commentaires et observations ;
  • Finaliser l’avant-projet de loi après intégration des observations du MEDD ;
  • Présenter l’avant-projet de loi à l’atelier national de restitution auquel seront conviés toutes les parties prenantes ;
  • Finaliser l’avant-projet de loi après intégration des observations issues de l’atelier ;
  • Finaliser le rapport de l’étude en prenant en compte les résultats des travaux de l’atelier.

L’expert se fera  assister par un environnementaliste spécialiste en planification et gestion intégrée des zones côtières.

L’environnementaliste doit démontrer une bonne maitrise des problématiques d’aménagement et de conservation des zones littorales, y compris les influences exercées par le développement urbain et les projets économiques d’envergure;

  • Profil de consultant

La mission sera réalisée par un  consultant  avec le profil suivant :

  • Un juriste spécialiste en droit de l’environnement marin et côtier ou tout autre domaine équivalent de niveau au moins Bac+5 ;

Plus spécifiquement, le consultant  doit démontrer les qualifications suivantes :

  • Justifier d’une expérience d’au moins 15 ans dans l’élaboration des textes législatifs relatifs au littoral et à l’environnement marin et côtier ;
  • Avoir une bonne connaissance de cadre institutionnel et législatif de la Mauritanie en matière de protection et de gestion du milieu littoral ;
  •  Avoir  une bonne connaissance des conventions internationales, liées à la gestion du littoral et de ces ressources (notamment la Convention d’Abidjan et ses protocoles additionnels)  et avoir une bonne connaissance des lois et règlements préparés dans la région et à l’international
  • Démontrer d’une bonne maitrise des problématiques d’aménagement et de conservation des zones littorales, y compris les influences exercées par le développement urbain et les projets économiques d’envergure;
  • Justifier d’une expérience réussie d’élaboration de textes législatifs concernant le littoral ou le milieu marin et côtier à l’échelle de la sous-région de l’Afrique de l’ouest ou à l’internationale.
  • Durée de la mission

Le nombre de jours d’expertise prévus pour la mission est de maximum 30 jours homme/mois. 

ANNEXE : Recommandations pour l’amélioration de l’ordonnance de 2007 issue de l’analyse réalisée en novembre 2020

Il ressort de cette analyse, la nécessité de procéder à une codification des règles de gestion, de protection et de valorisation du littoral, pour une harmonisation des instruments juridiques applicables à la gestion du littoral, en vue d’asseoir une meilleure visibilité sur cet espace vital pour la Mauritanie, en intégrant au mieux les questions d’aménagement, de décentralisation, et de prise en charges de questions environnementales, notamment celles liés aux changements climatiques, à la conservation de la biodiversité côtière, et aux luttes contre les pollutions. Pour cela, il est recommandé de :ItemAction
Le Titre Prévoir l’intitulé suivant : Code du littoral, pour compiler et incorporer les principales dispositions sectorielles applicables au littoral
Les Définitions Prévoir un chapitre portant sur la définition des termes les plus significatifs et propres au littoral Garder la définition du littoral telle qu’elle et rafraichir la liste des communes littorales
L’objet et le champ d’application de l’ordonnance Enoncer l’orientation politique de gestion intégrée du littoral Rappeler les principes d’incorporation et d’application des conventions internationales, continentales et régionales applicables au littoral (Exp : CBD, Abidjan…) Modifier le champ d’application du nouveau code Clarifier les dispositions de l’article 2 de l’ordonnance pour lever tout équivoque sur la hiérarchie, la complémentarité et l’opposabilité des autres textes applicables sur la zone du littoral
Les Outils d’aménagement Expliciter davantage les principes annoncés par la loi de juillet 2000 sur l’environnement Systématiser l’EESS pour toute activité à mener sur le littoral Rappeler dans l’ordre hiérarchique, l’ensemble des outils d’aménagement nationaux et locaux, leur complémentarité, et leur opposabilité.
Les réparations des dégradations du littoralPrévoir des contributions sur les activités opérées sur le littoral Rappeler les autres sources de financements pouvant prendre en charge les réparations : FNRH, FIPPOL, Fonds fiduciaire BACoMaB…etc.).
Les instruments de protection et d’aménagement du littoral Faire la liste des instruments de protection et d’aménagement du littoral y compris ceux prévus par les autres législations applicables (Urbanisme, ZF-NDB) Introduire une nouvelle obligation à l’accès au DPM : aucune attribution n’est valide sans l’autorisation expresse du MEDD, après appréciation du dossier du requérant, et ce cumulativement avec la faisabilité environnementale à prononcer, suite à la réalisation d’une EIE assortie d’un PGES. 
Les mesures de protection et de gestion  Introduire de nouveaux articles portant sur des mesures de protection pour chacune des activités de recherche ou d’exploitation des ressources naturelles présentes ou à explorer sur littoral ou la conduite d’activités industrielles ou touristiques
L’institutionnel Prévoir un CNL à la place du CCNL (Voir ci-dessous en détail cette recommandation) Garder l’observatoire du littoral et expliciter ses missions, tenant compte de l’approche de gestion intégrée du littoral et soumettre les parties prenantes à à l’obligation de lui transmettre toute donnée ou information pertinente sur le littoral
La Décentralisation Faire participer les collectivités locales dans l’élaboration et l’exécution des PAL et des DAL, notamment les conseils régionaux Faire obligation aux communes du devoir d’information sur l’état des plages et du littoral en général
La Gestion intégrée Prévoir un chapitre sur le principe et l’approche de gestion intégrée du littoral Prévoir des dispositions relatives à l’implication des parties prenantes en matière de gestion intégrée et de planification spatiale du littoral y compris le secteur privé et les OSC
Les mesures d’intervention  Prévoir des mesures d’hygiène spécifiques à la plage et aux places publiques sur le littoral Préciser les mesures de gestion des déchets sur le littoral Rappeler les différents plans d’urgence et d’intervention : leur complémentarité et leur opposabilité (POLMAR, ORSEC…etc.)
Recherche et développement Prévoir des articles sur la promotion de la recherche et l’innovation en matière de gestion du littoral
Les sanctionsAppliquer le principe pollueur-payeur Annoncer les dispositions relatives à la police environnementale Hausser le niveau des amendes et changer le libellé de la monnaie

Pour ce qui du pilotage de la politique publique en matière de gestion du littoral, et compte tenu des enjeux nouveaux de développement économique combinés aux pressions et impacts du changement climatique sur l’espace littoral, des difficultés que rencontrent le département en charge du littoral pour coordonner, gérer et superviser l’action des pouvoirs publics en la matière, et ce en dépit des prérogatives issues de l’ordonnance de 2007 ainsi que l’existence d’instruments de travail, notamment les outils de planification et de gestion, il ressort de cette analyse la nécessité de réviser le dispositif institutionnel de gestion du littoral mauritanien.

Cette révision entrainera forcément les modifications suivantes :

  • Passer du rôle d’un simple organe consultatif à celui du responsable de la coordination de la politique publique en matière gestion du littoral, ce qui lui donnera une impulsion nouvelle plus importante et changera son nom, pour devenir : le Conseil National du Littoral « CNL » ;
  • Confier la présidence du CNL au Premier Ministre, pour les raisons citées dessus ;
  • Confier le secrétariat permanent du CNL au MEDD, assisté par la DAPL en sa qualité de cellule technique ;
  • Admettre une composition plus élargie à des acteurs clés de la gestion du littoral, dans une dynamique de concertation et d’échanges ;
  • Mettre en place l’observatoire du littoral et adopter des procédures appropriées, pour jouer pleinement son rôle de centre d’information, de conseil, d’assistance technique et scientifique et d’échanges sur le littoral.

Le choix du Premier Ministère est justifié par la position stratégique qu’occupe cette structure de définition, de mise en oeuvre, de coordination et d’évaluation de la politique gouvernementale, sous l’autorité du Président de la République. Les attributions constitutionnelles du Premier Ministre font de lui l’élément central et moteur, dans l’absolu, du dispositif institutionnel de la gestion du littoral.

Pour mettre en oeuvre ses attributions, le Premier Ministre dispose de tous les départements ministériels et leurs services rattachés dont il dirige et coordonne l’action, dans tous les domaines, à l’exclusion évidemment des domaines réservés au Chef de l’Etat.

Le Premier Ministre est assisté dans l’exercice de ses fonctions par un Cabinet composé du Directeur de Cabinet qui a rang de Ministre et de son Adjoint, de Chargés de mission et Conseillers dans tous les domaines relevant des Ministères sectoriels, ainsi que d’un Secrétaire Général du Gouvernement qui a aussi rang de Ministre qui siège au Conseil des Ministres.

La Primature constitue donc un niveau très stratégique dans tout dispositif politique et institutionnel à mettre en place dans le pays, a fortiori pour les dispositifs de nature interministérielle ou intersectorielle comme ceux généralement dédiés à la gestion d’un espace aussi complexe qu’est le littoral.

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WACA en Mauritanie